Gabriel Navarro

Notas sobre transparencia y gobierno abierto
por: Gabriel Navarro

Diversidad de concepciones sobre la Transparencia

En el Glosario sobre Transparencia y Corrupción de Transparencia Internacional, se expresa que: La transparencia es la cualidad de un gobierno, empresa, organización o persona de ser abierta en la divulgación de información, normas, planes, procesos y acciones. Como regla general, los funcionarios públicos, empleados públicos, gerentes y directores de empresas y organizaciones, y las juntas directivas tienen la obligación de actuar de manera visible, predecible y comprensible en la promoción de la participación y la rendición de cuentas.

Se trata de un término con diversas concepciones, por ejemplo, Florini considera la transparencia como “la divulgación, por parte de las instituciones, de información que es relevante para evaluarlas.» (cit. por Bellver, 2007)[1], y además presenta cierta dificultad para discernirlo, sobre todo cuando se le confunde con otros como el de participación o de apertura de la administración. A este respecto, Cotino (2005)[2] afirma que «el núcleo de la transparencia es el grado de información del gobierno y la administración que se hace disponible al público y, hay que adelantar, dicha información se hace disponible por dos razones básicas: tanto para poder controlar al gobierno y la administración cuanto para poder participar en los mismos».

Infografía sobre Transparencia de Xarxa IP. Fuente: Xarxa IP

En el contexto del Gobierno Abierto, observamos en el Portal de IREKIA (el referente práctico más importante en el ámbito nacional) que la transparencia en el ámbito de la administración pública supone la apertura de todos los asuntos del Gobierno para que la ciudadanía, información en mano, sea capaz de tomar parte con solvencia en las decisiones que le conciernen. Transparencia es, por tanto, devolver a la ciudadanía parte del poder que deposita en la administración, para que participe y colabore en la construcción de lo público, lo de todos.[3] El principio de Transparencia responde al compromiso de garantizar que todos los aspectos de la forma en que el gobierno y servicios públicos son administrados y operados, estén abiertos al eficaz escrutinio público y a la supervisión de la sociedad (Guemes y Ramírez-Alujas, 2012) [4]

La idea es simple: sólo un ciudadano bien informado de los asuntos públicos puede comprometerse con el desarrollo político y social de su país, sólo un Gobierno radicalmente transparente puede ofrecer a los ciudadanos suficientes datos de su gestión como para que estos puedan opinar y participar con conocimiento de causa y criterio. Transparencia que debe ofrecerse en todos los poderes, no sólo en el ejecutivo, pues el Legislativo y el Judicial, también deben comenzar a abrir sus puertas y ventanas a este nuevo paradigma.(CEPAL, 2012)[5]

Desde el enfoque del gobierno abierto, el concepto de transparencia concentra los siguientes aspectos que bien sintetizan Corojan y Campos (2011)[6]:

a. El uso de los datos (¿qué?).
b. Los procesos de adopción de las políticas públicas (¿cómo?).
c. La racionalidad de las decisiones y acciones políticas del Gobierno (¿por qué?).

Tipos de Transparencia: proactiva y reactiva.

La transparencia reactiva implica que, sabiendo los contenidos de los documentos que ya existen, el ciudadano pueda acceder y consultarlos libremente. Conlleva el derecho de poder solicitar a las instituciones públicas toda la información y recibir una respuesta positiva por parte de estas.

La transparencia proactiva se centra en la obligación de publicación y divulgación activa de información sobre la actividad gubernamental a través de las nuevas tecnologías, de tal manera que se permita supervisar el funcionamiento interno o el desempeño de una organización gubernamental. Implicaría la existencia de un sistema de prestación voluntaria de información fácil, gratuita y adecuada, facilitando que los procedimientos, estructuras y procesos estén disponibles para su valoración. Estos dos aspectos son interdependientes entre sí. (Corojan y Campos, 2011)[7]

En este marco, dar una respuesta rápida y efectiva a las preguntas de la ciudadanía y de otros actores es el modo de mostrar transparencia de un gobierno que concibe el control social como una pieza necesaria para su correcto funcionamiento. Por eso se somete de modo voluntario y sistemático a controles externos de calidad de sus servicios y de la claridad de sus actuaciones y cuentas. (Xarxa IP, 2012)[8]

Rendición de cuentas

Como señalan Ramírez-Alujas y Villoria (2012)[9], es importante destacar que la iniciativa de gobierno abierto se encuentra en una fase de promoción global con el Open Government Partnership, y en su «Declaración de Gobierno abierto» los miembros de esta alianza se comprometen a respetar a los principios consagrados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción (pdf) y otros instrumentos internacionales relacionados con los derechos humanos y el buen gobierno y, en concreto, a:

a) aumentar la disponibilidad de información sobre las actividades gubernamentales
b) apoyar la participación ciudadana
c) aplicar los más altos estándares de integridad profesional en todos sus gobiernos
d) aumentar el acceso a las nuevas tecnologías para la apertura y la rendición de cuentas

Rendición de cuentas suele apuntar, o bien se limita en su uso, al aspecto de proporcionar información, explicación o justificación de actos políticos, y muchas veces queda restringida a la dimensión financiera. El término en inglés “accountability”, que es en el que se basa esta idea, posee un sentido más amplio que en castellano. La rendición de cuentas presenta dos planos esenciales: la responsabilidad y la existencia de sanción aparejada al incumplimiento. Esta noción incluye la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en público y, por otro lado, incluye la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios (Tornos, 2012:49)[10].

En nuestro país podemos contemplar el Portal de Rendición de Cuentas, que es el lugar en el que el ciudadano tiene la posibilidad de acceder a la información sobre la gestión económica de las Entidades locales deducida de sus cuentas anuales. A través de este portal se pone a disposición de los ciudadanos información sobre las Entidades locales y sus Cuentas anuales.

Sin embargo, no se trata sólo de abrir y publicar los datos y de hacerlo de una manera clara, comprensible y utilizable, sino de abrir los procesos administrativos de relevancia para que la ciudadanía pueda conocerlos desde su génesis, interactuar con ellos y manifestar sus posiciones y, por lo tanto, corregir o matizar su rumbo y, en consecuencia su destino o resultado final. (Calderón y Lorenzo, 2010)[11]

Transparencia y corrupción

El pasado mes de enero Alberto Ortiz de Zárate destacaba en http://eadminblog.net el hecho indudable de que la transparencia no basta, “A mayor conocimiento de la corrupción, mayor desvergüenza de los corruptos, y mayor parálisis de la sociedad, que asiste estupefacta en sus butacas a esta película de terror.”  Y ello se debe a que la transparencia constituye un medio más que un fin en sí mismo, y a la constatación de que la transparencia política es poderosa allí cuando existe algún grado de competencia política; si no existe dicha competencia, entonces el impacto de la transparencia para detener la corrupción es bajísimo. (Bellver, 2007:18)[12]

Para afrontar esta realidad se supone que existen códigos de transparencia y de conducta que deben tutelar el comportamiento ético de los responsables políticos y empleados públicos: Códigos éticos que contienen principios y valores que deben ser observados por todos los empleados de la organización en el ejercicio de las funciones de su puesto de trabajo. Códigos de conducta que definen los comportamientos que se esperan de los miembros de una organización. Y, Códigos de buen gobierno, disposiciones de carácter voluntario por las que se regula la actuación de quienes ejercen el gobierno de una entidad, promoviendo una actuación eficiente, íntegra y transparente en la organización. La vinculación de los códigos éticos con la transparencia es evidente. Veamos a continuación algunos antecedentes.

El Comité de la Administración Pública (PUMA) de la OCDE enumeró en mayo de 1998 una serie de principios de ética en el servicio público, entre los cuales destacamos:

• Las normas de ética deberán plasmarse en el ordenamiento jurídico en una disposición concreta.
• Una conducta ética debe ser exigida a los empleados públicos.
• Los directivos públicos deben de tener y fomentar una conducta ética.
• Debe existir un compromiso y un liderazgo político, que refuerce y apoye la conducta ética de los empleados públicos.
• El proceso de toma de decisiones, debe ser transparente y permitir la investigación.
• Deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuadas, a fin de castigar las conductas irregulares.

El Libro Verde sobre la iniciativa europea en favor de la transparencia de 2006 (modificado en 2008), contiene medidas en donde se destaca, entre otros aspectos, el control de los lobbys. la legislación relativa «al acceso a los documentos» [Reglamento (CE) n° 1049/2001], y el «Código de buena conducta administrativa», que constituye la norma de calidad de la Institución en sus relaciones con el público.

En nuestro país, el Capítulo VI del Título III del Estatuto Básico del Empleado Público lleva por rúbrica: “Deberes de los empleados públicos”. En este Capítulo, el artículo 52 señala que los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, y deberán actuar con arreglo a los siguientes principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres. A partir de lo regulado por el EBEP y otras fuentes significativas de códigos de conducta, en varios organismos y administraciones públicas han elaborado sus propios códigos éticos, adaptados a su idiosincrasia.

En lo que se refiere a los cargos públicos existe el Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, y un modelo especialmente relevante como es el Código de Buen Gobierno Local de la FEMP (junio 2009). Este código parte de un preámbulo en el que se recogen recomendaciones y documentos del Consejo de Europa y la apelación al ejercicio de las funciones de los electos locales con sentido de la responsabilidad, voluntad de servicio a la sociedad, transparencia, eficacia y dedicación plena a sus funciones públicas. Recoge un decálogo de principios que van desde el respeto al ordenamiento jurídico y el compromiso con la ética pública y la calidad democrática, hasta  la defensa de los intereses generales con honradez, objetividad, imparcialidad, austeridad y cercanía al ciudadano. Se propone fomentar la transparencia y la democracia participativa, trabajar por la inclusión social y el equilibrio territorial en los municipios.

No obstante, deberían asegurarse, en su desarrollo práctico, los mecanismos de supervisión y control del cumplimiento de los códigos éticos como los siguientes (Prieto, 2013)[13]:

a) Elaboración de un informe periódico sobre el grado de cumplimiento del código.
b) Creación de un órgano de seguimiento o control de la aplicación del código.
c) Creación de unidades o servicios de asesoramiento sobre conflictos de intereses.
d) Elaboración de índices de gestión ética.

A pesar de la existencia de iniciativas de calado como la anterior citada de la FEMP, queda aún mucho recorrido para la aplicación efectiva de medidas eficaces que garanticen, por ejemplo, las propuestas que figuran en el esencial Decálogo de Transparencia e Integridad de Transparencia Internacional. O bien, para la puesta en práctica de las cinco acciones para ser transparente en política que aconsejaba el año pasado la Sunlight Foundation y que resume oportunamente Carlos Guadián en su blog K-Government.

Recientemente en el primer INFORME SOBRE LA CORRUPCIÓN DE LA UE SOBRE ESPAÑA se indica que un reto especial lo constituye la corrupción política y los deficientes controles y equilibrios, especialmente en lo relativo al gasto público y a los mecanismos de control a escala autonómica y local. En su informe sugiere, entre otros aspectos, la aplicación de las nuevas normas en lo referente a la financiación de los partidos políticos, e instaurar códigos generales de conducta para los cargos electos, con instrumentos adecuados de adscripción de responsabilidad. Como manifiesta José Luis Sahuquillo, del informe de la UE se deduce que España es caldo de cultivo para la corrupción.

Una cuestión que dejamos para debatir encima de la mesa es: ¿Cómo conseguir transparencia en las instituciones públicas si los partidos políticos no son transparentes?

Control de la gestión de los cargos públicos

Un asunto fundamental para la ciudadanía es conocer cuál es la labor que realizan nuestros representantes y si dicha función responde a lo previsto en sus compromisos con el programa electoral de sus respectivos partidos o coaliciones. La información oficial que se ofrece en los portales de los parlamentos no suele ser muy ilustrativa y orientadora sobre la tarea de sus miembros. Por ello, en los últimos años, han ido apareciendo diversas iniciativas sociales y privadas en pro de la transparencia como es el caso de Sena2.info que fue parte del desafío «AbreDatos 2010», y se propuso liberar los datos de la página web del Senado español, concentrándose en las intervenciones, (su contenido es aún accesible, pero no está actualizado). Si pinchamos en el apartado que expresa “Hay 11 senadores que no han intervenido en toda la legislatura”, nos podemos encontrar con algún curioso nombre (o no). En 2011 fue llamativa la campaña #adoptaunsenador de ProBono Público. Otra iniciativa social, en esta misma línea, que se realizó en 2012 fue la de http://parlio.org/ lanzada con el objetivo de facilitar la labor de identificación y la publicación de datos como los contenidos de los asuntos y debates del Parlamento Vasco que se encuentran en documentos no estructurados, para que las instituciones públicas sepan qué es lo que es necesario hacer.

Actualmente una atractiva propuesta es: Qué hacen los diputados “Parlamento de personas que sigue el trabajo de los diputados en el Congreso”, una aplicación web opensource de seguimiento y visualización del trabajo de los diputados/as del Congreso inspirado en otros proyectos como: opencongress.com y openpolis.it, y cuya financiación se consiguió gracias a la cooperación colectiva, al igual que otras interesantes campañas pro transparencia y open data mediante crowdfunding.

En el ámbito internacional destacaríamos, por un lado, el portal de Nueva Zelanda TheyWorkForYou. Dentro del portal hay un apartado especial para controlar la acción de lobbie de diferentes organizaciones: http://theyworkforyou.co.nz/organisations donde se muestra un directorio en el que se refleja cuantas veces han sido mencionadas en el parlamento, cuantas peticiones han hecho, y sus donaciones.

Por otro, OpeningParliament.org es un foro destinado a ayudar a conectar a las organizaciones cívicas del mundo que participan en la vigilancia, el apoyo y la apertura de los parlamentos de sus países y las instituciones legislativas.

• Promover una cultura de la transparencia
• Transparentar la información parlamentaria
• Facilitar el acceso a la Información parlamentaria
• Permitir el acceso electrónico y el análisis de la información parlamentaria

Solicitud de Información. Gestión del gasto y presupuestos

Una medida del grado de transparencia de una administración y de un gobierno es la claridad y la celeridad en ofrecer respuestas a las solicitudes de información de sus ciudadanos. Tuderechoasaber.es es la primera web en España que facilita solicitar información a cualquier institución pública española (una iniciativa que he tenido el placer de cofinanciar con una modesta aportación). El equipo que la gestiona se encarga de hacérsela llegar al responsable que corresponda y avisan a la persona interesada cuando se responde. Todo el proceso es transparente y público para que los ciudadanos puedan seguirlo. Otra aplicación similar a tuderechoasaber.es a nivel de la Unión Europea es AsktheEU.

Otro aspecto fundamental en la transparencia de la gestión pública es conocer lo que aportamos con nuestros impuestos a los presupuestos de cada administración. En 2012 se desarrolló en torno a IREKIA la aplicación Lo que tú aportas al presupuesto del Gobierno Vasco, Actualmente destacaríamos ¿Dónde van mis impuestos?, una visualización de los Presupuestos Generales del Estado en España. Se trata de un proyecto de la Fundación Ciudadana Civio, en colaboración con la Open Knowledge Foundation, organización responsable del proyecto original: ‘Where does my money go’.

Poco a poco las diversas Administraciones Públicas del país están ofreciendo en sus portales web información bajo los parámetros básicos que requiere, por ejemplo, Transparencia Internacional, y durante el presente año deberán adaptar sus contenidos a lo que se exige en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Aunque ya se ha acordado el aplazamiento de su aplicación, pues las Comunidades Autónomas y ayuntamientos no pueden cumplir la Ley de Transparencia.

Paralelamente al proceso que lleven a cabo los organismos públicos en sus respectivos portales de transparencia, emergen iniciativas ciudadanas que intentan facilitar la comprensión de la gestión presupuestaria y el uso adecuado de los recursos públicos, como los Observatorios Ciudadanos Municipales (OCMs): grupos de personas del mismo municipio dedicadas a fomentar la transparencia y la participación ciudadana en su localidad. Impulsados desde la PACD se entiende como espacios abiertos, organizados y autogestionados para impulsar auditorías ciudadanas municipales porque potencian el control desde la base, desde la ciudadanía, especialmente en temas presupuestarios y en todo lo que se refiere a la deuda pública. Una vía destacable en la defensa de la transparencia de los debates y la gestión pública la aporta la Plataforma Graba Tu Pleno. Otro caso singular de denuncia social en este ámbito, lo observamos en el sitio web Despilfarro Público: http://www.despilfarropublico.com/

Deficiente legislación sobre Transparencia

Las leyes que pretendan regular la transparencia tienen que incluir la publicación del conjunto de la información del gobierno, los controles y auditorías, la rendición periódica de cuentas y, si procede, la asunción y depuración de responsabilidades. (Xarxa IP) [14]

Pero, lamentablemente, tanto el proceso previo de consulta ciudadana, como el texto definitivo aprobado en las Cortes Generales de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno dejan mucho que desear. Un severo análisis crítico (entre muchos) lo podemos ver en la entrada que José Ramón Chaves García hacía en su prestigioso blog, titulada: 15 decepciones de la Ley de Transparencia, donde denuncia sus deficiencias, como el via-crucis del ejercicio del derecho que tiene que sortear los ciudadanos, la falta de imparcialidad de los órganos de control, el corto y limitado alcance de su aplicación, dejando fuera a importantes instituciones del estado, las dificultades de aplicación práctica y la falta de indicadores críticos que permitan verificar el grado de transparencia en cada Administración, entre otros aspectos. Desde Acces Info ya se criticó en su momento el anteproyecto y, a finales de 2013, una vez aprobada esta ley, propone implementar la ley que se ha aprobado y empezar a pedir que se mejore.

La iniciativa del Pacto por la Transparencia

En abril de 2011 una cincuentena de hombres y mujeres de la Región de Murcia que proceden de muy distintos ámbitos sociales, profesionales, ideológicos y geográficos, pero que coinciden en valorar la necesidad de mejorar los modos que regulan la vida colectiva y las relaciones de los ciudadanos con las instituciones públicas, lanzan a la sociedad una propuesta apoyada en los criterios y en la filosofía del Gobierno Abierto. Elaboran un documento titulado Pacto por la Transparencia y el Buen Gobierno en la Región de Murcia con el ánimo de difundir entre toda la sociedad murciana esta iniciativa donde se promueven 22 medidas en función de cinco grandes postulados:

• A. Transparencia: “Queremos saber”.
• B. Participación: “Queremos tomar parte”.
• C. Colaboración: “Queremos contribuir a la mejora de los servicios públicos”.
• D. Evaluación: “Queremos conocer el impacto real de las actuaciones públicas”.
• E. Control externo: “Queremos instituciones públicas con capacidad de reacción efectiva ante las anomalías o las quejas externas”

Su único objetivo es mejorar nuestras instituciones y recuperar la confianza de los ciudadanos en la política y los políticos. Así como implicar en mayor medida al conjunto de ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos. Los individuos y colectivos y organizaciones que lo deseen podrán suscribirse al mismo a través de esta misma web www.pactotransparencia.org.

(NOTA: Los contenidos de esta entrada corresponden a la segunda parte de mi intervención en el “Módulo 2: Respuestas desde los ejecutivos a la desafección política: el gobierno abierto”, celebrado el 6 marzo de 2014, en el seno de la III Edición: Transparencia y Responsabilidad pública organizada por el CPAUM )

REFERENCIAS:

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