Gabriel Navarro

Conceptos básicos sobre Gobierno Abierto
por: Gabriel Navarro

El impacto social de las TIC (Tecnologías de la Información y la Comunicación) constituye con seguridad uno de los cambios más intensos producidos en toda la sociedad a nivel global. Las posibilidades y la versatilidad de usos que podemos aplicar en el manejo de múltiples dispositivos móviles y la inmersión de nuestras vidas cotidianas en la Red Internet es tal y con constantes modificaciones, que nos es difícil pensar en los límites que pudieran presentarse. Es más, la opinión más generalizada se apoya en una visión optimista de las potencialidades que ofrecen las TIC –en un sentido amplio- de cara a la mejora del desarrollo humano y económico.

Estos dispositivos y las funcionalidades que nos facilitan, provocan modificaciones sustanciales en nuestras formas de comunicación social y de relacionarnos con las personas de nuestro entorno próximo y lejano (espacialmente) con las plataformas de redes sociales. Hasta el punto de que el tránsito habitual entre nuestro mundo virtual y el mundo real es cada vez más imperceptible. Tal y como expresa Pierre Levy[1], lo virtual no es lo contrario de lo real, lo contrario de lo real es lo irreal. Lo virtual es la otra cara de la moneda de lo real. Bajo este marco emerge lo que se denomina por Manuel Castells como  sociedad red : una nueva morfología social marcada por el informacionalismo y la globalización, en la que la unidad básica es la red, los nodos y las relaciones cambiantes entre ellos.

En este contexto, el uso que hagamos de los dispositivos TIC y de nuestros servicios de redes sociales puede oscilar entre acciones de cooperación con otros sujetos, diversas formas de compartir con grupos hacia los que sentimos afiliación, opciones de colaboración con organizaciones sociales o con las administraciones públicas de cara a la mejora de nuestro entorno o de nuestra condición social, o bien, un uso inadecuado de estos dispositivos afectando a la intimidad de las personas con quienes nos relacionamos, o incluso, como herramienta de acoso o de agresión moral. Así pues, un aspecto a destacar en este intensivo proceso de cambios tecnológicos que influyen en la configuración actual de la ciudadanía, se refiere al carácter del valor de uso que hagamos de los dispositivos TIC y las plataformas de redes sociales.

Paralelamente a estos profundos cambios sociales, es notable la percepción generalizada de que la democracia moderna en tanto que democracia representativa, pierde adeptos. Como indica Villoria, (2010)[2] la representación es un concepto complejo y ante la pregunta, “¿qué quiere decir representar adecuadamente al pueblo?”, las prácticas habituales dejan mucho que desear. Nos encontramos con los siguientes hechos incuestionables, se trata de diversas facetas de lo que se entiende por desafeccíón política, que exigen varios enfoques de análisis:

–         Desconfianza general en los políticos

–          Un problema de legitimidad y de representatividad: No nos representan

–          Sistema democrático insatisfactorio en el marco de la crisis

–          Carencia de confianza hacia instituciones como los parlamentos, y hacia los partidos políticos

–          Abstención electoral

–          Un deficiente nivel de afiliación política y una participación política de baja intensidad

–          La consideración de que los partidos no son buenos intermediarios de los ciudadanos, y la emergencia de nuevas plataformas ciudadanas

–          La convicción práctica de que la deliberación política es cosa exclusiva de las elites.

En este complejo panorama social y político, la violenta irrupción de Internet como fenómeno global en la vida social de nuestro mundo está produciendo un incuestionable cambio de paradigma en la forma en la que los ciudadanos se relacionan – o quieren relacionarse – con los gobiernos, permitiendo interaccionar a gobernantes y gobernados en planos perfectamente horizontales y sin que ningún otro agente intermedie en esa conversación (Calderón y Lorenzo, 2010)[3].

El desarrollo de las ideas y los modelos que se van estableciendo del denominado Gobierno Abierto adoptan un novedoso protagonismo en este marco de interacciones. Si apostamos por la democracia de calidad, ello exige un gobierno abierto y transparente, que rinde cuentas, y exige además una sociedad estructuralmente democrática, es decir una sociedad donde las asociaciones, organizaciones de la sociedad civil son democráticas y donde la propia administración pública abre vías de participación y deliberación a los afectados por sus decisiones (Villoria, 2010)[4].

En la evolución del concepto de gobierno en el ámbito de la gestión pública, observamos que se ha pasado de la Administración Burocrática centrada en la imparcial aplicación de las normas y reglamentos, que provocaba falta de iniciativa en los empleados públicos y poca capacidad de adaptación a los procesos informales de las organizaciones y las opciones de solución negociada de los problemas sociales, entre otros aspectos, a una Modernización de la Administración entre los años 1980 y 1990, centrada en la eficiencia y la economía importando criterios de gestión empresarial en la gerencia pública, donde el ciudadano aparece como “cliente”, en cuyo marco destaca lo que se denomina la Nueva Gestión Pública más abierta a la innovación y flexibilidad que aún está presente hoy, y que requiere otras lecturas críticas para destacar lo que sería su aspecto más pedagógico y de implicación de todos sus actores en su desarrollo. Entre los años 1990 y 2000, aproximadamente, irrumpe lo que se denomina Administración Electrónica ( e-Administración ), consecuencia del impacto de las TIC que facilita el aumento del acceso de los ciudadanos a la administración y de los trámites administrativos y la interacción. Desde 2010 hasta hoy cobra protagonismo el Gobierno Abierto con valores más vinculados a la participación democrática y la rendición de cuentas, transformando la relación entre la administración, las empresas y la ciudadanía [5].  Los hitos que han marcado la evolución del concepto se pueden observar en el siguiente gráfico elaborado por ONTSI y cuyos contenidos desglosa en su fundamental Estudio sobre Objetivos, Estrategias y Actuaciones Nacionales e Internacionales en Materia de Gobierno Abierto (Edición 2013) [6].

Antecedentes del Gobierno Abierto. Fuente: ONTSI 2013

El término gobierno abierto aparece por primera vez en los años 70 en el espacio político británico, sin embargo, “a lo largo de los años dicha primera aproximación fue depurándose para ir definiendo la capacidad que los ciudadanos tienen en una democracia para sostener un Gobierno plenamente responsable por sus acciones y para evaluar la validez de las medidas que adopta” (Ramírez-Alujas, 2011)[7]. En cuanto a los antecedentes significativos de esta idea de gobierno abierto destacaríamos, entre otros, el Derecho de Acceso a la Información: Freedom Of Information Act (FOIA) de 1966 en USA.

Como señala Ramírez-Alujas[8] en 2003 la OCDE ya adelantaba una noción preliminar sobre el concepto de Open Government bajo el rótulo de “Administración Abierta”, concebida como plataforma de base para “implantar sólidos marcos jurídicos, institucionales y políticos que rijan el acceso a la información, la consulta y la participación pública en la materia contribuye a mejorar la política pública, a luchar contra la corrupción y a incrementar la confianza de la sociedad en la Administración”.

La Comisión Europea ya decía también en 2003 [9] que los buenos gobiernos, la gobernanza y las buenas políticas tienen que tener determinadas características: apertura, transparencia, flexibilidad y participación. Valores inherentes a la democracia, no a la tecnología. (Antoni Manchado, en: Calderón y Lorenzo, 2010)

El impulso definitivo de la filosofía y la puesta en marcha en la práctica del Gobierno Abierto, es consecuencia del conocido MEMORANDO de OBAMA de 2009, en el que estipulaba los principios que definen un gobierno abierto para USA y que constituyen los tres ejes sobre los que se apoya:

Transparencia: Un Gobierno transparente fomenta y promueve la rendición de cuentas de la Administración ante la ciudadanía y proporciona información sobre lo que está realizando y sobre sus planes de actuación. Cualquier  Administración debería permitir el acceso a esta información pública de manera sencilla y clara, permitiendo de esta manera que los ciudadanos puedan realizar un control de la acción de gobierno, así como crear valor económico o social a partir de los datos públicos ofrecidos libremente por la Administración.

Participación: Un Gobierno participativo favorece el derecho de la ciudadanía a participar activamente en la conformación de políticas públicas y anima a la Administración a beneficiarse del conocimiento y experiencia de los ciudadanos. Por tanto, impulsa acciones y orienta actuaciones que aumentan el protagonismo e implicación de los ciudadanos en asuntos públicos y compromete con mayor intensidad a las fuerzas políticas con sus conciudadanos.

Colaboración: Un Gobierno colaborativo implica y compromete a los ciudadanos y demás agentes en el propio trabajo de la Administración. La colaboración supone la cooperación no sólo con la ciudadanía, sino también con las empresas, las asociaciones y demás agentes, y permite el trabajo conjunto dentro de la propia Administración entre sus empleados y con otras Administraciones.

Para aclarar la idea compleja de Gobierno Abierto veamos a continuación una serie de  conceptos ligados a esta concepción política que requieren distinguirse:

e-Gov – e-Administración

Los términos “gobierno electrónico” o “e-administración” se refieren a la aplicación de las TIC y sus herramientas a los procedimientos administrativos y procesos preexistentes, es decir, no estamos hablando de cambios en los valores, sino de pura aplicación de tecnología (Calderón y Lorenzo, 2010)[10] que, sin embargo, contribuye a hacer más fácil la vida de los ciudadanos.

El e-government, e-gobierno o gobierno electrónico, como señala la wikipedia, consiste en el uso de las tecnologías de la información y el conocimiento en los procesos internos de gobierno y en la entrega de los productos y servicios del Estado tanto a los ciudadanos como a la industria.

Tal y como ilustra Serrano-Cinca (2013) [11] en un esquema sintético, la Comisión Europea puso en marcha la iniciativa i2010 en la que se definían una serie de e-servicios públicos básicos que debían implantar los países miembros y que constituyen ejes esenciales para las relaciones posibles entre ciudadanos, administraciones y empresas en el marco del gobierno electrónico. El nuevo programa de la Comisión Europea se llama Digital Agenda, y es la nueva estrategia para que florezca la economía digital en Europa en el 2020.

Open Data

Datos abiertos (open data en inglés) se define en la wikipedia como una filosofía y práctica que persigue que determinados datos estén disponibles de forma libre a todo el mundo, sin restricciones de copyright, patentes u otros mecanismos de control. Tiene una ética similar a otros movimientos y comunidades abiertos como el Software libre, el código abierto (open source en inglés) y el acceso libre (open access en inglés). Supone la decisión de ofrecer y publicar los datos de la administración pública de forma asequible, legible y entendible por las personas y por las máquinas, para lo que es necesario utilizar y pactar estándares tecnológicos.

Como señala la OCDE (2010) la apertura y acceso a bases de datos del gobierno ofrece un gran potencial para la participación y la innovación. Sin embargo, esto requiere no sólo de ajustes de las normas y los marcos de referencia, sino también de medidas y políticas para fortalecer las capacidades individuales y colectivas e incentivar la colaboración (cit. por Ramírez-Alujas, 2014) [12].

Hay que tener en cuenta lo siguiente:

• Publicar información no significa ser transparente.
• Es necesario abrir los datos con un el nivel de apertura que permita ser re-utilizables, produciendo un beneficio social o una rentabilidad común.
• Tanto la iniciativa social como el sector privado pueden explotar estos datos.

Para ampliar los contenidos relacionados con el open data es recomendable consultar el GLOSARIO de la FUNDACIÓN CTIC. Esta Fundación presenta en un vídeo una clarificadora explicación de este concepto y sus utilidades: http://youtu.be/4zb2Li6Nlmw

RISP. Reutilización de la información del Sector Público

La apertura de datos aboga por que las administraciones públicas pongan a disposición de la sociedad la información pública que tienen en su poder, para que cualquier persona u organización pueda a partir de la misma crear nuevas informaciones y servicios, constituyéndose en una piedra angular sobre la que se sustenta el open government. (Marcos-Martín y Soriano-Maldonado, 2011) [13]

Como expresa el Portal de la Administración Electrónica de la AGE, la reutilización de la información del sector público (RISP) consiste en el uso por parte de personas físicas o jurídicas, de información generada o custodiada por organismos del sector público, con fines comerciales o no. La reutilización de la información del sector público presenta un considerable potencial económico, ya que permite desarrollar nuevos productos, servicios y mercados. Fomenta el desarrollo económico y la creación de puestos de trabajo en la industria de contenidos digitales. Además incrementa la transparencia administrativa, teniendo un efecto de refuerzo de los valores democráticos y habilitando la participación ciudadana en las políticas públicas.

La normativa en esta materia está articulada en torno a la Ley 37/2007 sobre Reutilización de la Información del Sector Público. Ahora bien, el consenso generalizado en el potencial de creación de actividad económica a partir de la información del sector público, no evita la condición ineludible de que su implementación efectiva requiere inversiones, como ya se anunciaba hace años (Andrés Nin, 2011) [14].

En España Datos.gob.es es la iniciativa de carácter nacional que organiza y gestiona el Catálogo de Información Pública del sector público. En la web de la Fundación CTIC podemos encontrar un interesante Mapa de iniciativas Mundiales de OpenData.

Open Action – Open Process

Otros términos relevantes ligados al de open data, en la conceptualización de las políticas de Gobierno Abierto, son el de open action, que expresa el requisito de que existan los mecanismos necesarios para la participación y acción de los ciudadanos con estos datos, y el open process, el cual se refiere a la apertura de procesos y el uso de redes sociales y plataformas de participación ciudadana: con el objeto de facilitar la participación de la ciudadanía en las decisiones del Gobierno y la colaboración en el proceso de formulación de políticas y ejecución de políticas públicas y provisión de servicios públicos, y la colaboración (en red) dentro y entre las administraciones públicas y más allá. (Guemes y Ramírez-Alujas, 2012) [15]

Gobierno Abierto – o-Gov

El Gobierno Abierto se fundamenta en los principios de Transparencia, Participación y Colaboración, tal y como se han descrito líneas arriba. Una administración que aplica el Gobierno Abierto ( #oGov es la etiqueta que suele utilizarse para referirse a este término en espacios como Twitter) es aquella que: entabla una constante CONVERSACIÓN con los ciudadanos con el fin de ESCUCHAR lo que ellos dicen y solicitan, que TOMA DECISIONES basadas en sus necesidades y preferencias, que facilita la COLABORACIÓN de los ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de los servicios que presta y que COMUNICA todo lo que decide y hace de forma abierta y TRANSPARENTE. (Javier Llinares) [16].

Modelo de Gobierno Abierto. Fuente: ONTSI 2013

El gobierno abierto se caracteriza por el uso que hace el gobierno de nuevas formas de participación / colaboración con la ciudadanía, empresas y entidades, en la conceptualización, diseño, gestión y prestación de las políticas de servicios y también en la mejora de servicios y toma de decisiones (Xarxa IP, 2012) [17]. Una explicación atractiva la podemos observar en el video divulgativo sobre Gobierno Abierto elaborado por la Xarxa IP: https://www.youtube.com/watch?v=wcao6i1yDQ4

Debemos resaltar que cuando se habla de Gobierno Abierto no se está hablando solo de la idea de gobernanza, ni se habla solo de remozar la Administración Pública, estamos hablando de reinventar y reorganizar todo nuestro sistema aportándole nuevas capacidades en todos sus puntos, provenientes de la apertura a la ciudadanía (Calderón y Lorenzo, 2010). Ello implica una serie de transformaciones necesarias como un cambio cultural, un cambio en los procesos en la Administración Pública, el cambio en la organización y el cambio en las formas de relación entre ciudadanos y funcionarios, con las demás administraciones, y con otras organizaciones colaboradoras (Javier Llinares, Iñaki Ortiz) [18]. En este escenario cobran importancia las ideas del procomún que inciden radicalmente en la filosofía y práctica del Gobierno Abierto, principalmente en lo relativo a la “colaboración” de los ciudadanos (Gabriel Navarro, 2012) [19].

Las potencialidades del Gobierno Abierto despertaron tal cantidad de expectativas que  muchos pensaban que buena parte de lo que reclaman los ciudadanos que estaban acampados (y los que simpatizan) en el momento de eclosión del 15M, en 2011, tendría una manera de concretarse, una manera de realizarse: aplicando una política de Gobierno Abierto, ya que el objetivo último de un Gobierno Abierto es posibilitar la finalidad máxima de una democracia: un gobierno hecho por todos y para todos (Marc Garriga, 2011) [20]. Y una premisa esencial es que el lanzamiento de una apuesta decidida por el Gobierno Abierto, no puede quedarse en una mera cuestión de maquillaje ante la opinión pública, como bien expresa Nagore de los Ríos, en el vídeo de su intervención en TEDMadrid [21].

Pero la discusión en torno a las definiciones de Gobierno Abierto no está cerrada, una interesante muestra de ello la encontramos en el debate lanzado hace unas semanas por Alberto Ortiz de Zárate en NOVAGOB [22], donde se han vertido sugerentes aportaciones, a partir de la siguiente definición: “El Gobierno Abierto se define como un compuesto de tres elementos -transparencia, participación y colaboración- que instaura una manera de gobernar más dialogante, con mayor equilibrio entre el poder de los gobiernos y de los gobernados, al tiempo que otorga a la ciudadanía un papel corresponsable. Los fines pretendidos son la mejora en la toma de decisiones y la implicación de los ciudadanos en la gestión de lo público, a través de un aumento del conocimiento y de la puesta en marcha de innovación pública.”

Resaltaremos, finalmente, que la OCDE (2010) ha intentado sintetizar los posibles beneficios del Gobierno Abierto (cit. por Ramírez-Alujas (2011) [23]:

1. (R)establecer una mayor confianza en el gobierno.
2. Garantizar mejores resultados al menor coste.
3. Elevar los niveles de cumplimiento.
4. Asegurar la equidad de acceso a la formulación de políticas públicas
5. Fomentar la innovación y nuevas actividades económicas.
6. Mejora de la eficacia mediante el aprovechamiento de los conocimientos y los recursos de los ciudadanos que de otra forma se enfrentan a barreras para participar.

La implantación de las ideas y las políticas de Gobierno Abierto culmina, en la actualidad, con la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership). La Alianza para el Gobierno Abierto fue lanzada en 2011 por USA y Brasil para proveer una plataforma internacional para que los renovadores comprometidos hagan sus gobiernos más abiertos, que rindan cuentas, y mejoren su capacidad de respuesta hacia sus ciudadanos. Desde entonces la OGP ha pasado de 8 países participantes hasta contar con más de 60 países. En todos esos países, gobierno y sociedad civil trabajan juntos para desarrollar e implementar reformas ambiciosas en torno al gobierno abierto. Los países miembros se comprometen a desarrollar un Plan de Acción que garantice la puesta en marcha de los requisitos de un Gobierno Abierto y la evaluación regular de dicho plan.

El Gobierno de España presentó a la OGP su Plan de Acción de España (pdf) en materia de Gobierno Abierto, que ya fuera calificado por Acces INFO como débil e impreciso, y en diciembre de 2013 publicó el Informe de Autoevaluación del Plan de Acción de España (pdf). Al respecto se presentó en el pasado mes de enero, el Informe Independiente de Progreso del Plan de Acción de España en Gobierno Abierto 2012-2013 elaborado por GIGAPP con un análisis crítico notable. Es interesante, además, consultar los comentarios y reflexiones efectuados en torno a la Evaluación del Plan de acción de España sobre políticas de oGov realizado por miembros de NOVAGOB.

(NOTA: Los contenidos de esta entrada corresponden a la primera parte de mi intervención en el “Módulo 2: Respuestas desde los ejecutivos a la desafección política: el gobierno abierto”, celebrado el 6 marzo de 2014, en el seno de la III Edición: Transparencia y Responsabilidad pública organizada por el Departamento de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Murcia CPAUM )

REFERENCIAS:

Tweet