Notas sobre Colaboración y Gobierno Abierto
por: Gabriel Navarro

La tercera noción fundamental en la que se apoya la doctrina política y administrativa de “Gobierno Abierto” es la de colaboración. Tal y como vimos en los Conceptos básicos sobre Gobierno Abierto, según el memorando de Obama: “La colaboración supone la cooperación no sólo con la ciudadanía, sino también con las empresas, las asociaciones y demás agentes, y permite el trabajo conjunto dentro de la propia Administración entre sus empleados y con otras Administraciones.”

Este principio de colaboración implica posibilitar la apertura a la necesaria colaboración que se requiere para encontrar mejores soluciones a problemas públicos cada vez más complejos, aprovechando el potencial y energías disponibles en vastos sectores de la sociedad y, por qué no, también en el mercado, organizaciones de voluntariado y sin fines de lucro (Ramírez-Alujas, 2011) [1]. Lo que expresa es que los gobiernos nacionales, regionales y locales pueden colaborar entre sí, con la empresa privada y con sus ciudadanos, aportándose herramientas innovadoras y nuevos métodos de trabajo colaborativos y generándose además nuevos mercados para un nuevo sector económico sostenible y replicable (Calderón y Lorenzo, 2010) [2]. En este contexto, los cuatro estados de la colaboración (Concha y Náser, 2012:42) [3] son:

– Colaboración gubernamental.
– Colaboración con la sociedad civil.
– Colaboración con la empresa privada y los emprendedores.
– Colaboración con los ciudadanos.

Portal OGov Ayuntamiento de Zaragoza

Portal OGov Ayuntamiento de Zaragoza

Las posibilidades reales de colaboración entre la sociedad y los gobiernos vienen determinadas por el impacto y la apropiación de las TIC por los ciudadanos y las empresas, y por el impulso que ofrecen las plataformas de redes sociales en los procesos de interacción con los ciudadanos. Hay cinco “ideas fuerza” surgidas en la sociedad de la información que debemos considerar para captar la complejidad y potencialidad de este impacto:

Esta potencialidad va a depender de un conjunto muy diverso de factores como son el conocimiento y el hábito en prácticas participativas que posea la ciudadanía, el carácter que adopte la brecha digital en una comunidad dada y el grado de alfabetización informacional de la población, entre otros, frente a -o en relación con- las opciones reales de interacción y apertura que haya articulado un gobierno, su capacidad organizativa e innovadora en su gestión basada, por ejemplo, en las comunidades de práctica y en la capacidad competencial de sus empleados públicos, sus mecanismos de interoperabilidad que permitan la colaboración inter-organizacional, y la voluntad política de sus dirigentes para aplicar los criterios de funcionamiento que implica el gobierno abierto.

Lamentablemente, los gobiernos no están acostumbrados a colaborar ni internamente, ni por supuesto fuera de sus estructuras (Concha y Náser, 2012:40) [4]. No obstante, el concepto de colaboración se encuentra incluido en diferentes normas que determinan el funcionamiento de las organizaciones públicas, o de ciertos aspectos administrativos y de gestión de las mismas. Usualmente aparece como un principio que hace referencia a la necesidad de establecer acciones coordinadas entre los diferentes órganos estatales de manera que se puedan cumplir de mejor forma con los objetivos del mismo Estado. Esta perspectiva, sin embargo, deja de lado una parte muy importante de lo que se entiende por colaboración en el marco del Gobierno Abierto, y tiene que ver con la capacidad de los individuos o de los ciudadanos para aportar en la solución o en la gestión de los asuntos públicos. (Cusba, 2012:115) [5]

La estrategia esencial de la colaboración reside en crear condiciones favorables para la realización de proyectos complejos, donde los gobiernos son coprotagonistas mediante procesos de negociación con actores sociales y privados. Y uno de los medios fundamentales que promueven y facilitan su práctica se apoya en los datos abiertos (open data) y la reutilización de la información del sector público (RISP), recursos que pueden ser aprovechados tanto por los ciudadanos como por las empresas, entre las que destacan las denominadas “infomediarias”. Según el estudio de caracterización del sector infomediario desarrollado en 2011, en el Marco del Proyecto Aporta (hay una Segunda Edición de 2012), el sector infomediario es el conjunto de empresas que generan aplicaciones, productos y/o servicios de valor añadido destinados a terceros, a partir de la información del sector público. El estímulo del consumo de datos públicos para fomentar iniciativas de colaboración vendrá dado, según De la Fuente (2012) [6], por un plan de acción que articule las siguientes acciones:

– El fomento del consumo de conjuntos de datos entre las empresas infomediarias y con capacidad para el desarrollo de nuevas aplicaciones y servicios basados en datos abiertos.

– Promover la interoperabilidad y la transparencia entre las unidades funcionales de la administración.

– Invitar al público en general a que opine sobre el tipo de información del que le gustaría disponer.

– Difundir los esfuerzos realizados por la administración pública en la apertura de datos.

– Disponer de puntos de acceso (Portal de datos abiertos) que permitan mejorar la interacción de empresas, instituciones y ciudadanía con los conjuntos de datos abiertos por las agencias de gobierno.

La colaboración se consigue en la medida en que desde las instituciones públicas se impulsen iniciativas ciudadanas y empresariales dirigidas a desarrollar soluciones y aplicaciones que atiendan asuntos y problemáticas sociales reales. De ahí que para favorecerlas sea preciso identificar las necesidades prioritarias de una comunidad que puedan ser resueltas con la información, la tecnología y el conocimiento que poseen las administraciones públicas, junto al de las empresas y la iniciativa social, en un proceso transparente, y anticipándose a las condiciones que garanticen su éxito .

Entre las diversas iniciativas que facilitan un marco de colaboración en torno a un trabajo conjunto entre la administración y empresas y actores sociales, citaremos las siguientes:

Un portal de especial interés para conocer otras iniciativas realizadas en el ámbito europeo a partir de datos abiertos y de RISP es el ePSIplatform. Por otra parte, algunas iniciativas ciudadanas interesantes que se han realizado en años anteriores a partir de datos públicos dispersos, que no se disponían conforme a los requisitos deseables, no han tenido continuidad, bien debido a dificultades de su mantenimiento, bien a que han influido en las administraciones públicas vinculadas a la materia en cuestión, provocando ciertos cambios en su apertura pública de datos. Algunos ejemplos a recordar son los casos del portal “MalosHumos” y de la iniciativa # adoptaunaplaya

De las tres nociones sobre las que se apoya y define el gobierno abierto, la de colaboración presenta ciertas dudas en cuanto a su conceptualización y su diferenciación objetiva con el término de participación.

Aclarando términos, según el diccionario de la RAE:

  • colaborar. (Del lat. collaborāre). 1. intr. Trabajar con otra u otras personas en la realización de una obra. (SINÓNIMOS: cooperación, asistencia, auxilio, ayuda, contribución)
  • participar. (Del lat. participāre). 1. intr. Dicho de una persona: Tomar parte en algo. 2. intr. Recibir una parte de algo. 3. intr. Compartir, tener las mismas opiniones, ideas, etc., que otra persona.

En un oportuno e ilustrativo post de Carlos Guadián, titulado “Los valores del Open Government”, nos mostraba cuáles de los tres pilares en los que se apoya el Gobierno Abierto destacaba entre los valores predominantes en los contenidos de lo publicado en septiembre de 2013 sobre esta materia. Destacando el hecho de que la mayoría versaba sobre el de “participación”, y menos del 9% trataba sobre “colaboración”. Aunque sea un período de tiempo corto en dicho análisis, ¿por qué se habla menos sobre “colaboración”? Probablemente porque hay menos experiencias claramente identificables conforme a lo definido líneas arriba, que puedan calificarse de exitosas y que sean replicables en otros ámbitos y territorios. Otra razón se basa en la dificultad que existe en la práctica, según algunos autores,  para distinguirla de un “grado” o “nivel de participación” más alto en la escala de clasificación.

El pasado 6 de febrero Alberto Ortíz de Zárate, lanzaba un interesantísimo debate en NOVAGOB con la cuestión: ¿Cómo definimos Gobierno abierto? Que suscitó un entusiasmado y enriquecedor debate entre varios de los mejores expertos en estas materias. Entre ellos, Pedro Prieto, señalaba que la visión superficial e imprecisa del GA (Gobierno Abierto), como algo constituido por tres pilares consecutivos –transparencia, participación y colaboración- cuya complejidad y trascendencia son crecientes, es limitada en la medida “que presenta como diferentes dos conceptos que, en realidad, es casi imposible concebir por separado: la participación es colaboración y la colaboración es participación. Cualquier intento por trazar un límite definido entre ambos resulta arbitrario y artificioso. Tanto es así que gran parte de los expertos y promotores del GA son incapaces de explicar claramente sus diferencias, o la razón por la que la participación debería anteceder a la colaboración. Es notable también la falta de acuerdo existente sobre qué constituye cada nivel; por ejemplo: ¿el uso de redes sociales fortalece la dimensión participativa o la colaborativa de una estrategia de GA? La respuesta depende enteramente de cuál sea el manual que se consulte.”

Destaca Prieto, además, que la transparencia y la apertura de datos tienen un carácter eminentemente instrumental: proporcionan los cimientos sobre los que establecer tanto la ‘rendición de cuentas y asunción de responsabilidades’ (accountability, en inglés) como la colaboración con todo tipo de actores sociales. Y se apoya en la iniciativa Open Government Standards y otros académicos y profesionales que prefieren considerar el GA como constituido por una terna distinta de ejes interrelacionados: participación, accountability y transparencia. Y menciona la siguiente definición sobre gobierno abierto de Ramírez-Alujas: «un modo de interacción sociopolítica, que (basado mayormente en el empoderamiento ciudadano, la transparencia, la democracia participativa, el potencial uso de avances tecnológicos y en la conformación de gobiernos como plataformas) se aplica a políticas públicas y la modernización administrativa en clave colaborativa, poniendo en el centro al ciudadano, ofreciendo así una alternativa a otros modos de interacción.»

En este mismo debate, Mila Gascó planteaba que, a pesar de que las fronteras entre la colaboración y la participación no siempre están claras, “la colaboración tiene que ver con la interoperabilidad, la coproducción y la innovación social y, por tanto, con el diseño, provisión y evaluación de servicios públicos que generan valor público. Por su parte, la participación está relacionada con la implicación en los procesos políticos y, como consecuencia, con actuaciones de consulta y deliberación con los ciudadanos y de participación en la toma de decisiones y en la elaboración de políticas públicas (cit. Gascó, 2013)». Una descripción que personalmente comparto.

En un post titulado “Caracterizando la participación colaborativa“, Pedro Prieto y A. Ramírez-Alujas elaboran una sugerente propuesta sintética de “Esquemas de Participación” que aspiran a proporcionar un marco conceptual consistente sobre el que fundamentar el análisis, diseño y comparación de iniciativas y estrategias de participación.

Siempre he entendido la accountability como un elemento esencial de la “transparencia” y no veo forzoso que se deba subsumir el concepto de colaboración dentro de la noción de “participación”, a causa de las dificultades de concreción en experiencias determinadas que puedan constituirse en referentes claros de este valor del Gobierno Abierto. Sin duda, hay que distinguir entre la opinión o deliberación de los ciudadanos en la participación política y la colaboración como una forma de práctica participativa. La colaboración depende de tener herramientas que transmitan las ideas y el conocimiento de cualquier persona dentro de una estructura, no necesariamente es masiva ni mucho menos presencial. Se apoya en la capacidad de autoselección para participar en las iniciativas que se promuevan y, el servidor u organismo público establece el proceso en donde recibirá información específica de las personas involucradas dentro del asunto en cuestión. (Cusba, 2012:117-118) [7]

Una cosa es participar como ciudadanos en la defensa de la libertad de información, y en los procesos de toma de decisiones, de deliberación, de evaluación y de diseño de las políticas públicas, y otra colaborar en la implantación de servicios de apoyo a dicha toma de decisiones, como, por ejemplo, la Asociación de Consumidoræs de Productos Electorales, una agrupación para la defensa de los derechos de los y las electoras y un mecanismo para ejercer presión a los partidos y a los cargos electos. O facilitar procedimientos colaborativos para generar conocimiento abierto del mundo que nos rodea mediante el análisis social de (cualquier) información, como ofrece el portal de Analizo.info . Es decir, escenarios en los que llevar a la práctica un amplio conjunto de redes de colaboración entre ciudadanos, colectivos, empresas e instituciones públicas en beneficio común.

Quizá la aclaración de estas definiciones de colaboración y participación provenga en mayor medida del ámbito de la intervención social y cultural más que de la ciencia política. Una propuesta interesante nos la ofrece Ricardo Amasté en su “Guía incompleta para colaborar“, publicada en Colaborabora.

Coincido con la idea de que en el futuro más próximo, una de las grandes batallas ideológicas será la que se produzca alrededor de la idea de colaboración, y mientras algunos defenderán un modelo exclusivamente privado y dual, es necesario apostar por todo lo contrario, una colaboración abierta que implique a todos los sectores sociales y que tenga en su ADN la responsabilidad social de sus creaciones. (Concha y Náser, 2012:43)[8]

Paralelamente a estos debates, es llamativo como en los últimos años se han desarrollado iniciativas de colaboración y cooperación de enorme trascendencia como el caso de los portales de crowdfunding como Goteo, una red social de financiación colectiva (aportaciones monetarias) y colaboración distribuida (servicios, infraestructuras, microtareas y otros recursos) desde la que impulsar el desarrollo autónomo de iniciativas, creativas e innovadoras. Encontramos iniciativas de relevancia en este ámbito, como es el documental “Corrupción, el organismo nocivo” que va más allá de la denuncia.

Finalmente, destacaremos que organismos internacionales como el Banco Mundial impulsan propuestas encaminadas a implantar en los países en desarrollo experiencias participativas, de capacitación y de colaboración ciudadana en pro del Gobierno Abierto. Una de las más singulares y significativas del papel que se otorga a los diferentes sectores sociales en su realización, la podemos observar en su acción sobre Juventud y gobierno abierto.

Espacios de debate y colaboración en el ámbito de
la Innovación Pública y el Gobierno Abierto:

LINKEDIN:

Gobierno Abierto, Transparencia y Redes Sociales www.linkedin.com/groups?gid=4470694

INprendedores Públicos www.linkedin.com/groups?gid=4327005

Administración Electrónica y Función Pública 2.0 www.linkedin.com/groups?gid=2335011

ADMINISTRACION INTELIGENTE www.linkedin.com/groups?gid=2090222

180grados. El Cambio en la Administracion www.linkedin.com/groups?gid=4282801

La comunicación interna en la Administración Pública www.linkedin.com/groups?gid=3571396

NOVAGOB: www.novagob.org/

XARXA IP – Xarxa d’Innovació Pública: www.xarxaip.cat/

GLOBONET:  www.goblonet.es/

CLUB DE INNOVADORES PÚBLICOS: www.clubdeinnovacion.es/

Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas (GIGAPP): www.gigapp.org/es/sobre-el-gigapp

UN PEDAZO DE LA BLOGOSFERA PÚBLICA: administracionbeta.blogspot.com.es/2012/12/un-buen-pedazo-de-la-blogosfera-publica.html

 (NOTA: Los contenidos de esta entrada corresponden al final de la tercera parte de mi intervención en el “Módulo 2: Respuestas desde los ejecutivos a la desafección política: el gobierno abierto”, celebrado el 6 marzo de 2014, en el seno de la III Edición: Transparencia y Responsabilidad pública organizada por el CPAUM)

Una vez finalizada la sesión del “Módulo 2: Respuestas desde los ejecutivos a la desafección política: el gobierno abierto”, planteamos al grupo de participantes las siguientes cuestiones, de las cuales se eligió por cuestión de tiempo solamente una. En la puesta en común se comprobó, entre otras cosas, la dificultad que aparece a la hora de sintetizar y aglutinar las ideas puntuales que cada uno de los grupos sugería.

ALGUNAS CUESTIONES A DEBATIR

  • ¿Es posible disponer de espacios y plataformas de Transparencia sin que se ponga en marcha mecanismos de Gobierno Abierto?
  • ¿Cómo exigir a los políticos y los gestores de las AAPP la implantación del Gobierno Abierto?
  • ¿Cuáles son las dificultades o reacciones que podemos prever en la ciudadanía de cara a participar en los procesos de Gobierno Abierto?
  • ¿Qué temas o asuntos pueden ser de mayor interés social para priorizar la apertura de datos de la administración pública (a nivel local y/o a nivel regional)
  • ¿Qué propuestas podemos hacer a las AAPP para que se aprovechen las posibilidades de la RISP?

 

REFERENCIAS:

[1] Ramírez-Alujas, Álvaro V. (2011). Gobierno abierto y modernización de la gestión pública. Tendencias actuales y el (inevitable) camino que viene. Reflexiones seminales. En: Revista Enfoques. Ciencia Política y Administración Pública. 2011; Volumen IX(N°15):99-125.

[2] Calderón, César y Lorenzo, Sebastián (coords.): “Open Government – Gobierno Abierto”. Algón Editores, 2010. Accesible en: www.netoraton.es/?p=12770

[3] Concha, Gastón y Naser, Alejandra (coords.) (2012) El desafío hacia el gobierno abierto en la hora de la igualdad. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

[4] Concha, Gastón y Naser, Alejandra (coords.) (2012) Idem ant.

[5] Cusba, Enrique (2012). Colaboración: El gobierno en doble vía con las personas, en Concha, G., y Naser, A (coords.). El desafío hacia el gobierno abierto en la hora de la igualdad. Santiago de Chile: CEPAL.

[6] de la Fuente, Carlos (2012) Gobierno como plataforma: retos y oportunidades. Concha, G., y Naser, A (Coords.). El desafío hacia el gobierno abierto en la hora de la igualdad. Santiago de Chile: CEPAL.

[7] Cusba, Enrique (2012). Idem ant.

[8] Concha, Gastón y Naser, Alejandra (coords.) (2012) Idem ant.

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