Gabriel Navarro

Notas sobre Participación y Gobierno Abierto
por: Gabriel Navarro

Conceptos de Participación Ciudadana

La ciudadanía es aquél conjunto de prácticas que definen a una persona como miembro de pleno derecho dentro de una sociedad. La ciudadanía FORMAL implica la posesión de un pasaporte, mientras que la SUSTANTIVA define el conjunto de derechos y obligaciones que tienen los miembros de una comunidad. La ciudadanía implica obligaciones a cargo de las instituciones públicas para responder a los compromisos de participación de los derechos conferidos (S, Giner y otros., 1998)[1]. Y, entre otras descripciones, podemos distinguir varios tipos de ciudadanía:

• Ciudadanía civil (derechos al ejercicio de libertad individual)
• Ciudadanía social (derecho a participar en el estándar de vida que prevalece en una comunidad)
• Ciudadanía política (participación y acceso al poder político)

La noción de participación ciudadana no posee una definición precisa, se la considera generalmente como una intervención o actuación de los individuos en actividades públicas. Es un concepto amplio que abarca una gran cantidad de formas de comportamiento participativo de distinto origen, mediante diversos medios y procedimientos, o cumpliendo distintas funciones. Existe una amplia bibliografía especializada en el abordaje de los diversos conceptos, definiciones y metodologías de participación[2]. Pero el sentido más profundo de esta idea lo encontramos al vincularlo a términos como: participación social, vertebración y responsabilidad social, credibilidad, legitimidad, son conceptos que aluden al objetivo estratégico de profundizar en la democracia, y que están vinculados necesariamente al ejercicio de la ciudadanía activa (Franco Rebollar, y ot. 2007)[3] .

En este marco es preciso que consideremos los siguientes conceptos interrelacionados:

• Participación social y participación individual. La participación social se puede entender desde dos perspectivas complementarias: Participación social como sinónimo de presencia individual en lo público, contrapuesto a la presencia en lo privado. Y, participación social como estrategia a partir de la cual se define una política con todos sus actores públicos y privados. A este concepto se asocian otros como interlocución, cooperación, intercambio, diálogo, debate, pactos, etc.
• La participación como fin y como medio, como derecho y compromiso, como  ejercicio de libertad y como herramienta de transformación social.
• Participación y democracia: democracia formal, representativa, directa, Y la diversidad de nociones sobre participación política.

En todo caso, la participación ciudadana implica siempre la cesión, distribución o delegación del poder por parte de los poderes públicos hacia la iniciativa ciudadana. Y para que se dé esta participación tiene que darse una serie de condiciones, unos factores determinantes, unos momentos y espacios, y unos grados de profundización y de carácter de tal participación que nos permita dilucidar su bondad.

Condiciones para la Participación (esquema)

• Motivación (querer participar). Ello dependerá de las expectativas de logro (Compromiso racional y emocional), de poder (Compromiso racional y emocional) y del grado de afiliación (Compromiso emocional)
• Formación (saber participar).
• Organización (poder participar). Los factores determinantes aquí son los recursos, de un lado, y las condiciones prácticas para participar en las organizaciones y colectivos: grado de democracia interna.

Factores que influyen en la Participación

La participación responde a una multiplicidad de factores y causas, una reflexión esencial en nuestra labor es detectar de entre estos factores aquéllos que pensamos puedan ser más determinantes en la práctica de la participación ciudadana de nuestro entorno:

• El marco legal que regula los procesos de participación ciudadana
•  La falta de educación en y para  la participación
•  La motivación: falta de credibilidad de la participación
•  La rigidez de las instituciones y desconfianza de los ciudadanos hacia ellas.
•  Falta de espacios y de tiempo para ejercer la participación
•  Los valores sociales predominantes: individualismo, competitividad, consumismo, comodidad, conformismo …
•  Limitados instrumentos de participación, los pocos que hay no se conocen, o bien se infrautilizan.
•  Tecnologías de la información y la comunicación, Internet. (redes sociales, acceso a las comunicaciones, brecha digital, etc.).
• Las instituciones no favorecen la participación, no hay políticas de fomento de la participación.

Escala de participación

Una manera de cotejar los distintos niveles, grados y tipos de participación social es aplicar escalas con descripciones de cada una de sus modalidades. Uno de los referentes más mencionados es la Escala de Participación de Sherry Arnstein (1969), para quien la participación sin redistribución del poder es un proceso vacío y frustrante para los que carecen de poder. Permite a los poderosos declarar que han tenido en cuenta a todas las partes, cuando solo una se beneficia. Arnstein define ocho niveles, agrupados en tres planos:

• Plano de la no-participación: pretende sustituir a la genuina participación, mediante mecanismos de manipulación.
• Plano de la participación simbólica: se permite a la ciudadanía escuchar, tener voz e, incluso, ser escuchada.
• Plano del poder ciudadano: la ciudadanía participa en la toma de decisiones, mediante mecanismos de negociación y acuerdo, o mediante auténtica delegación del poder.

Roger Hart realizó un estudio para UNICEF[4] aplicando, con criterios específicos, esta escala de Arnstein a los niveles de participación efectiva que otorgaba la sociedad a los chicos y algunos ejemplos podemos verlos en la siguiente tabla:

Un buen ejercicio consistiría en sustituir a los “niños” por los ciudadanos en general, y a los adultos y maestros de los ejemplos en la tabla anterior por los políticos o quienes detentan el poder en las instituciones, y reflexionar sobre qué niveles de participación social efectivamente realizan los diferentes ciudadanos y colectivos de nuestra sociedad.

Otra escala muy utilizada es el “Spectrum of public participation” de la IAP2 (International Association for Public Participation) que distingue cinco escalones, comenzando por un escalón que es, realmente, pre-participación:

0) Información: canal unidireccional en el que el Gobierno facilita información de sus intenciones.

1) Consulta: expresión de la ciudadanía, sin compromiso acerca del tratamiento de sus opiniones.

2) Implicación: aceptar propuestas de la ciudadanía, pero sin dejar que ésta participe en las decisiones globales.

3) Colaboración: proceso de negociación derivado de demandas ciudadanas, pero conducido por la administración.

4) Delegación: los ciudadanos tienen ámbitos en los que deciden autónomamente.

Un interesante y recomendable modelo integrador de varios enfoques de participación ciudadana lo encontramos en el denominado Modelo LUDO, elaborado por Ortíz de Zárate[5].

Momentos de la Participación Ciudadana

Otro análisis que no podemos hurtar en este ámbito se refiere a los momentos o fases clave del ciclo de las políticas públicas. Observando una potencial formulación sintética de estas fases, una ineludible cuestión es: De acuerdo a nuestra experiencia y nuestro conocimiento, ¿dónde ubicamos en la práctica la participación efectiva de los ciudadanos en cada una de esas fases?

a) Identificación del problema
b) Formulación de opciones.
c) Toma de decisión.
d) Implantación.
e) Prestación del servicio.
f) Evaluación.

Modelos de participación en el marco de la Gestión Pública

Ante los modelos habituales que permiten la participación ciudadana en los asuntos públicos nos podríamos plantear las siguientes preguntas:

¿Cuáles de estos modelos sufren cambios sustanciales a causa del desarrollo de las TIC?
¿Continúan estos modelos siendo útiles en la actualidad, o debemos crear otros modelos distintos de participación de los ciudadanos?

• Las asambleas.
• Los referéndums.
• Las juntas de distrito o de pedanías.
• Gestión de centros y recursos comunitarios.
• Los presupuestos participativos.
• Las comisiones consultivas.
• Los planes estratégicos participativos y los planes de desarrollo comunitario.
• Representación de los ciudadanos-usuarios en los servicios públicos.
• Mesas redonda sector público-privado en ámbitos específicos.

Es evidente que con el desarrollo de las TIC emergen nuevos escenarios de participación y de interacción entre los ciudadanos y las instituciones públicas, y muchos de los modelos habituales de participación, antes señalados, pueden articularse con mecanismos y herramientas de comunicación más abiertas y más veloces. Enlazando con la filosofía del gobierno abierto, estos nuevos escenarios suscitan nuevas estrategias que implican una transición en la concepción de las prácticas ciudadanas (Concha y Náser – CEPAL, 2012)[6]:

• De las grandes causas, a los problemas concretos.
• De la asamblea a la participación asíncrona.
• De las masas a la micro-segmentación, resultados concretos.
• De la reivindicación a la co-creación.
• De los híper-liderazgos a la meritocracia.
• De las comisiones cerradas al crowdsourcing.

Claves de la Participación Ciudadana. Gobierno abierto y e-participación

En la doctrina del Gobierno Abierto, el eje fundamental basado en la idea de PARTICIPACIÓN manifiesta que: Los gobiernos pueden aprovechar la inteligencia colectiva de los ciudadanos y abrir su agenda legislativa a la ciudadanía. Todas las leyes, decretos, medidas o decisiones de otro tipo que toman los Gobiernos pueden ser debatidas, valoradas, criticadas y completadas (incluso antes de su elaboración) con las opiniones de los ciudadanos.

El estudio «How the public perceive community innovation systems«, realizado por el Pew Research Institute, plantea una especie de círculo virtuoso en el que a mayor apertura del Gobierno, mayor participación se produce. Y por tanto se exigen nuevos esfuerzos de transparencia al Estado, generándose mejores prácticas gubernamentales que nacen ya con respaldo ciudadano suficiente para dotarse de una suculenta legitimidad. (Concha y Náser – CEPAL, 2012)[7]

Sin embargo, algunos países reconocen que tener gobiernos más abiertos es condición necesaria pero no suficiente para fortalecer el buen gobierno, y que el logro de este objetivo exige también medidas paralelas para aumentar la capacidad que la sociedad civil tiene para aprovechar este nuevo contexto. (Ramírez-Alujas 2011)[8]

Y es conveniente pensar, también, que una mayor apertura puede permitir que los que persiguen objetivos ilegítimos, haciendo que sea más fácil para ellos el obtener y hacer un uso indebido de la información, o socavar otros importantes valores sociales como la equidad. Un mercado abierto para la información pública puede significar simplemente que las personas con más educación o recursos se beneficien de manera desproporcionada. (Policy Brief OCDE, 2005)

Lo cierto es que actualmente la participación ciudadana activa es muy minoritaria, por lo menos en lo que se refiere a los cauces tradicionales de participación ya existentes. Según el barómetro del CIS de mayo de 2012 el 6,3 % de los encuestados ha utilizado Internet alguna vez para “participar en procesos de participación ciudadana (consultas urbanísticas, encuestas sobre servicios, debates sobre leyes)”. Factores que influyen en esta situación son la falta de conocimiento, de un lado, de los temas objeto de debate y deliberación pública y de las herramientas existentes de participación y, de otro, la falta de conocimiento sobre la utilidad de las aportaciones en las actuaciones del gobierno y las Administraciones. (Fundación Telefónica, 2013)[9]

La clave de la participación ciudadana en el #oGov consiste en implicar a todos los ciudadanos y los distintos agentes sociales y comunitarios. Ello supone que: la decisión será mejor aceptada (legitimidad), porque los interesados lo reclaman (ciudadanía) y por que los resultados serán mejores (eficacia).[10]

La misión esencial es empoderar y generar una cultura democrática. Aparte de las propuestas formativas lanzadas desde organizaciones de la sociedad civil y la revisión de buenas prácticas de participación ciudadana, hay varios ayuntamientos que desde hace tiempo se preocupan por fomentar la capacitación de sus ciudadanos en los procesos participativos. Sirva como ejemplo, entre otros, la Guía Práctica: “¿Cómo realizar un proceso participativo de calidad?”, elaborada por la Asociación de Municipios Vascos (EUDEL).

Una diferenciación necesaria debe hacerse entre la noción de e-participación en un sentido amplio en el contexto del gobierno abierto, y la e-democracia o democracia digital. La e-democracia surge como respuesta a la insuficiencia de la democracia representativa y las dificultades de implantar procesos de democracia directa. La democracia directa moderna se sustenta sobre tres ejes de actuación: la iniciativa popular, la refrenda y la revocación de cargos públicos. Un ejemplo de ello nos lo ofrece Suiza. Las principales críticas a la aplicación de la democracia directa se fundamentan en los criterios de practicidad y eficiencia, p. ej.: costes de implementación. También se utiliza el argumento de la falta de preparación política y técnica de los ciudadanos sobre aquellos aspectos que han de ser materia de su decisión. Frente a ello, el desarrollo e implantación en el conjunto de la sociedad de las TIC permiten sortear el obstáculo de los costes y su desarrollo, y existe prácticamente unanimidad sobre el papel que las TICs pueden desempeñar en la democracia local, que es el más próximo al ciudadano (Belmonte, 2007)[11].

No obstante, la realidad es que la incorporación de Internet a la política ha sido a menudo unidireccional y, lejos de fomentar la e-democracy y activar la participación ciudadana, ha tendido a potenciar la e-governance, entendiendo el ciberespacio en un sentido unidireccional que permite a los gobiernos una mejor gestión de gobierno e información de los ciudadanos (Colombo, 2005)[12]. El reto aparece cuando optamos por instaurar una verdadera democracia deliberativa, que garantice la participación activa de todos los ciudadanos frente a la democracia representativa habitual donde las élites de los partidos políticos son los verdaderos protagonistas en los procesos de toma de decisiones. La deliberación, en cambio, pretende el intercambio de las razones y argumentos imparciales que derivan de la protección del bien común y el interés general. Está orientada al consenso racional y cuenta con una ciudadanía comprometida y racional. (Marti, J.L. 2008)[13]

Destacaremos que hay una premisa para garantizar la e-democracia que también debe considerarse en los procesos de participación aplicables en el marco del gobierno abierto, y radica en que son necesarios cuatro elementos para la existencia de un ciberespacio democrático (Cairo Carou, 2002, cit. por Belmonte, 2007)[14]

1.- Conocimiento o cultura informática, se requieren ciertas habilidades o destrezas para participar en la esfera pública virtual.

2.- Inclusividad, debe asegurarse la capacidad de participación de todos aquellos que se vean afectados por una decisión política.

3.- Deliberación, se deben favorecer los mecanismos que garanticen un debate plural.

4.- Diseño que facilite la comunicación política.

Entre las tecnologías que se dispone actualmente para favorecer los procesos de e-participación y colaboración en el campo del gobierno abierto, no faltan motivos por los que las Administraciones Públicas deban estar en las redes sociales, como señala David Jordan. Y con una visión de conjunto, encontramos las siguientes (Fundación Telefónica, 2013)[15]:

• Herramientas de participación y escucha activa. En este apartado se incluyen todas las herramientas de creación de blogs, wikis, redes sociales.

• Herramientas de distribución de eventos. Este tipo de tecnologías permiten difundir los debates que se llevan a cabo en el seno de las Administraciones Públicas fomentando la participación ciudadana en los mismos.

• Nuevas herramientas de colaboración. Están surgiendo herramientas que permiten nuevas formas de colaborar. Un ejemplo de este potencial se exploró en un proyecto puesto en marcha por la NASA denominado Clickworkers.73

• Voto electrónico. En este apartado podemos destacar sistemas formales de voto así como herramientas que permiten pulsar la opinión pública.

• Herramientas CRM (Customer Relationship Management) y sistemas ticketing. Se busca atender y gestionar las opiniones de los ciudadanos, utilizando estas soluciones que facilitan su tramitación y seguimiento.

• Portales de participación. Un elemento fundamental en el gobierno abierto es habilitar mecanismos que permitan la comunicación con la ciudadanía. Estos mecanismos deben establecer canales que hagan posible la comunicación descendente, ascendente y horizontal.

• Herramientas de identificación segura. De una forma paralela a todas las demás herramientas se encuentra la identificación segura del ciudadano. Podemos destacar las siguientes tecnologías: NFC, DNI digital y otros certificados digitales, Identificación biométrica.

Como reflexión final, opinamos con Rodríguez Giralt (2002)[16] que el verdadero valor de las TIC pasa por el uso que las personas hacen de la tecnología para difundir, transmitir y, sobre todo, compartir el conocimiento. Esta Sociedad Red y el fenómeno de la autocomunicación de masas es la que tiene el poder de definir las reglas del juego del futuro de las TIC en España.

¿Qué piensan los ciudadanos sobre el gobierno abierto?

Todavía es pronto para que la sociedad española tenga una conciencia aproximada a lo que implica la doctrina del gobierno abierto, pero ya existen estudios que indagan sobre la percepción que tienen los ciudadanos sobre aspectos relacionados estrechamente con las prácticas de esta doctrina, como el realizado por el Observatorio Nacional de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información (ONTSI) que nos orientan sobre las medidas a adoptar. Algunos de los principales datos del informe ONTSI 2013[17] son:

• El 63.2% de los ciudadanos no confía en las Administraciones Públicas (tienen poca o ninguna confianza) frente al 36.8% de los ciudadanos que confían mucho o bastante.
• El 42,2% realizan trámites electrónicamente con las administraciones públicas y el 65,2% consultan las webs públicas para informarse de actividades o actuaciones administrativas.
• Un 70,3% de ciudadanos considera que la transparencia mejoraría la eficiencia de las AAPP
• Un 72,1 % de ciudadanos afirman que mejoraría igualmente la confianza en el Gobierno
• El 81,4% de la ciudadanía reclama nuevos canales para incrementar la participación y apuesta por la convivencia entre canales digitales y canales tradicionales.
• El 53,6% de los usuarios de Internet manifiestan interés en los asuntos políticos frente al 34,8% de los que no lo son.

Algunas experiencias de e-Participación y Gobierno Abierto

Plataforma de Gobierno Abierto del Ayuntamiento de Zaragoza (recientemente premiada por el OKFN Award Open knowledge): http://www.ayto-zaragoza.mobi/ciudad/gobierno-abierto/

Portal de Participación de IREKIA: https://www.irekia.euskadi.net/es/proposals

Portal Aragón Participa, del Gobierno de Aragón: http://aragonparticipa.aragon.es/

Servicio de e-peticions del portal del Parlamento catalán: http://www.parlament.cat/web/participacio/epeticions

Proceso de revisión del modelo de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Vitoria:  http://www.vitoria-gasteiz.org/we001/was/we001Action.do?aplicacion=wb021&tabla=contenido&idioma=es&uid=u_4db9ede1_142e53db025__7fb7

Referencias de sitios web de e-participación e interacción con la UE: http://ec.europa.eu/spain/barcelona/participa/digues-la-teva/index_es.htm

(NOTA: Los contenidos de esta entrada corresponden a la tercera parte de mi intervención en el “Módulo 2: Respuestas desde los ejecutivos a la desafección política: el gobierno abierto”, celebrado el 6 marzo de 2014, en el seno de la III Edición: Transparencia y Responsabilidad pública organizada por el CPAUM )

REFERENCIAS:

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